Der Streit um die Wiederwahl des ZDF-Chefredakteurs Nikolaus Brender wirft ein Schlaglicht auf die staatliche Beeinflussung der Personalauswahl bei "Spitzenämtern" der größten öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalt Europas. Dabei gilt es, den aktuellen Konflikt nicht auf die Konfrontation zwischen Roland Koch und Kollegen auf der einen und Markus Schächter und Nikolaus Brender auf der anderen Seite zu verkürzen. Mit guten Gründen kann man die vom hessischen Ministerpräsidenten in dieser Zeitung gegen die Wiederwahl des ZDF-Chefredakteurs vorgebrachten Argumente hinsichtlich ihrer Glaubwürdigkeit bezweifeln. Doch es geht um mehr - um den staatsvertraglich verankerten Zugriff der Politik auf den öffentlich-rechtlichen Sender.

Sobald sie ihre jeweiligen Machtinteressen tangiert sehen, stehen sich die staatlichen Vertreter aller Parteien nämlich in nichts nach. So geht dem rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten Kurt Beck (ebenso wie seinen CDU-Vorgängern) jedes schlechte Gewissen ab, den Vorsitz des ZDF-Verwaltungsrates wie einen Erbhof innezuhaben und mit seinem Statthalter Martin Stadelmaier (wie durch Zufall auch Mitglied des ZDF-Fernsehrats) als Chef der Staatskanzlei die Rundfunkpolitik der Bundesländer zu koordinieren. Das Problem der Causa Brender liegt im "Geburtsfehler" des ZDF, nämlich seinem Staatsvertrag, begründet.

Wie bei keiner anderen Rundfunkanstalt haben es die Länder beim ZDF verstanden, ihre Machtinteressen in Paragraphen zu gießen. Wer in den ZDF-Gremien die Top-Personalentscheidungen über Intendanten und Direktoren trifft, bestimmen maßgeblich die sechzehn Ministerpräsidenten. Sind es in den "normalen" Rundfunkräten der Landesrundfunkanstalten der ARD die gesellschaftlich relevanten Gruppen, die ihre Vertreter eigenständig entsenden, so trifft dies beim ZDF-Fernsehrat allein auf die fünf von evangelischer und katholischer Kirche sowie dem Zentralrat der Juden in Deutschland zu benennenden Mitglieder zu. Die übrigen 72 Mitglieder werden von der Politik ausgesucht. Drei Vertreter schickt der Bund und zwölf die Vorstände der im Bundestag vertretenen Parteien. Bleiben 57 - also 74 Prozent -, die von den Ministerpräsidenten bestimmt werden.

So darf zunächst einmal jedes Land je einen Vertreter entsenden. Ein flüchtiger Blick auf Paragraph 21 Absatz 1 g bis q des ZDF-Staatsvertrages könnte den Eindruck erwecken, weitere 25 Vertreter würden von Gewerkschaften, Arbeitgebern, Zeitungsverlegern, Wohlfahrtsverbänden, Sportbund, Naturschutzorganisationen unmittelbar ausgesucht. Was den wenigsten bekannt sein dürfte, ergibt sich aber erst aus dem "Kleingedruckten". Danach haben die Verbände und Organisationen lediglich das Vorschlagsrecht für die ihnen zugeordneten Fernsehratsmitglieder. Sie dürfen jeweils drei Namen benennen, unter denen dann die Ministerpräsidenten ihnen genehme Kandidaten aussuchen. Sechzehn weitere Vertreter aus den Bereichen des Erziehungs- und Bildungswesens, der Wissenschaft, der Kunst und Kultur, der Filmwirtschaft, der freien Berufe, der Familienarbeit, des Kinderschutzes, der Jugendarbeit und des Verbraucherschutzes sowie des Tierschutzes werden der Einfachheit halber von den Ministerpräsidenten gleich selbst bestimmt.

Dem zweiten Gremium des ZDF, dem Verwaltungsrat, gehören vierzehn Mitglieder an. Auch hier bietet sich ein vergleichbares Bild: Fünf Vertreter entsenden die Länder, einen Abgesandten die Bundesregierung, und acht Mitglieder wählt der Fernsehrat. Ein Quorum von drei Fünfteln sorgt dafür, dass sich gegen die unmittelbar von der Politik in den Fernsehrat entsandten Vertreter (31) keine Mehrheit bilden kann, da mindestens 47 von 77 Stimmen erforderlich sind. Dieses Mehrheitserfordernis ist ein ZDF-Spezifikum. Es gilt auch bei der vom Fernsehrat vorzunehmenden Wahl des Intendanten ebenso wie für das "Einvernehmenserfordernis" des Verwaltungsrats bei der Bestellung des Programm- und des Verwaltungsdirektors sowie des Chefredakteurs. Womit wir bei Nikolaus Brender wären: Er kann gegen die unmittelbar seitens der Länder und des Bundes entsandten Mitglieder im Verwaltungsrat (sechs von vierzehn) nicht gewählt werden.

Es spricht alles dafür, dass diese staatliche Durchdringung der ZDF-Gremien den heutigen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Staatsfreiheit des Rundfunks nicht (mehr) gerecht wird. Was also ist zu tun? Den schnellsten und besten Weg könnten die Bundesländer und damit die Ministerpräsidenten selbst eröffnen. Da sie ohnehin ständig Rundfunkstaatsverträge vorbereiten, könnten sie den Staatsvertrag dem heutigen Verfassungsstandard anpassen. Sie müssten nur - wie zum Beispiel im NDR-Staatsvertrag durch Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg aufgrund bitterer historischer Erfahrung seit langem geschehen - auch beim ZDF darauf verzichten, die Zusammensetzung des Fernseh- und Verwaltungsrates unmittelbar zu bestimmen und sich selbst mit Mitgliedsrechten auszustatten. Eine solche Reform würde einen entscheidenden Beitrag zur politischen Glaubwürdigkeit staatlicher Regulierung leisten. Allein, es fehlt der Glaube, dass Beck, Koch, Seehofer und Co. diesen Akt an rundfunkpolitischem Altruismus freiwillig erwägen.

Wenn vom Gesetzgeber keine Hilfe zu erwarten ist (Landtage können ohne die Ministerpräsidenten keine Staatsverträge schließen), hilft dann Karlsruhe weiter? Dafür müsste zunächst ein Kläger gefunden werden, der klagebefugt und klagebereit wäre. Mit der Behauptung, der ZDF-Staatsvertrag sei in puncto Gremienbesetzung verfassungswidrig, könnten die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Drittel der Mitglieder des Bundestages das Bundesverfassungsgericht anrufen. Dass die neue Bundesregierung diesen Schritt unternimmt, dürfte ebenso unwahrscheinlich sein, wie dies bei der gerade aus dem Amt geschiedenen war. Auch eine Landesregierung dürfte sich wohl kaum finden lassen. Im Gegensatz zum alten Bundestag hat die Opposition nunmehr allerdings deutlich mehr als ein Drittel aller Mandate des Parlaments. Sogar SPD und Grüne zusammen würden dieses Quorum auf die Beine bringen, so dass sich die Frage einer Zusammenarbeit zwischen SPD und Linken auf Bundesebene gar nicht stellte. Mit Blick auf die Machtinteressen auch der SPD in Rundfunkfragen dürfte aber dieses Szenario ebenfalls äußerst unwahrscheinlich sein.

Andere Wege, das Bundesverfassungsgericht in dieser Frage unmittelbar anzurufen, gibt es übrigens nicht. Auch der ZDF-Intendant kann (entgegen der Empfehlung des "Spiegels" in Heft 42 von 2009) diesen Joker gerade nicht sofort aus dem Ärmel ziehen. Dem ZDF beziehungsweise seinem - im Anstaltsdeutsch - "Organ" Intendant stünde diese Möglichkeit nur dann offen, wenn die entsprechenden Normen des ZDF-Staatsvertrages noch nicht länger als ein Jahr in Kraft wären - sie sind es allerdings schon seit Jahrzehnten. Dennoch hat Markus Schächter durchaus Optionen. Es sind allerdings solche, die den üblichen ZDF-Konsensritualen zuwiderlaufen. Sie sind nachlesbar im Kommentar zum ZDF-Staatsvertrag, den der damalige Justitiar Ernst W. Fuhr 1985 zusammen mit Mitarbeitern verfasst hat. Und sie gelten noch heute: Danach sind eng begrenzte Fälle denkbar, in denen der Intendant zur "unaufschiebbaren Wiederherstellung" der internen Handlungsfähigkeit der Anstalt auch ohne Einvernehmen mit dem Verwaltungsrat eine Berufung etwa des Chefredakteurs vornehmen darf.

Voraussetzung ist, dass die Mehrheit des Verwaltungsrates offensichtlich und eklatant gegen seine innerorganschaftliche Treuepflicht verstößt. Würde der Verwaltungsrat auch nachträglich die Berufung verweigern, müsste der Intendant im Wege eines Rundfunkorganstreitverfahrens vor dem zuständigen Verwaltungsgericht Mainz versuchen, die Mitwirkung des Gremiums zu erzwingen. Eine positive Entscheidung des Gerichts würde dann die nachträgliche Genehmigung des Verwaltungsrates ersetzen. Umgekehrt könnte sich auch der Verwaltungsrat an das Verwaltungsgericht wenden.

Dabei steht das Ergebnis eines solchen Verfahrens längst nicht fest, hat doch etwa der Bayerische Verfassungsgerichtshof 1989 (Vf. 8-VII/87) die damalige Zusammensetzung des ZDF-Verwaltungsrates nicht beanstandet. Dennoch bleibt die begründete Hoffnung, dass heute, zwanzig Jahre später, anerkannt wird, dass sich der Staat nicht nur aus Programm-, sondern auch aus programmrelevanten Personalfragen herauszuhalten hat.

Sollte also im Rahmen eines solchen Prozesses das Verwaltungsgericht den ZDF-Staatsvertrag für verfassungswidrig halten, hätte es gemäß Artikel 100 Grundgesetz den Fall dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Erfolgt diese Vorlage nicht und ginge das Verwaltungsgerichtsverfahren durch alle Instanzen für den Intendanten verloren, dürfte auch er das Bundesverfassungsgericht anrufen, so dass dann der ZDF-Staatsvertrag so oder so höchstrichterlich "gekippt" werden könnte. Ein solches Verfahren wird sich allerdings über Jahre hinziehen und damit die Gefahr begründen, das ZDF in wichtigen Fragen ebenso lange zu lähmen. Daran kann niemand ein Interesse haben, der dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk über Festtagsreden hinaus verbunden ist. Daher sollte der ZDF-Staatsvertrag schnellstmöglich repariert werden.

Noch könnten sich Medienpolitiker aller Parteien damit - wenn nötig auch "gegen" ihre Ministerpräsidenten - profilieren. Sollten sie ihre Zeit verpassen, hätten sie eines Tages "nur" umzusetzen, was ihnen Karlsruhe irgendwann ohnehin vorgeben dürfte.